olivia habla de carrera diplomática desde hace décadas, pero su historia plantea una pregunta inevitable: ¿puede existir una verdadera carrera cuando la permanencia de quienes representan al Estado en el exterior depende muchas veces de los cambios políticos?
Los datos y números resumen la contradicción. Desde el retorno a la democracia en 1982, Bolivia tuvo 23 ministros de Relaciones Exteriores en 24 períodos ministeriales, mientras la Academia Diplomática formó 15 promociones desde 1984 hasta la Promoción XVIII, iniciada en 2024. El país cambió de Canciller más veces de las que abrió nuevas promociones para formar diplomáticos. Ingresar puede exigir estudios, méritos, exámenes y años de preparación; salir puede depender sólo en un segundo de una decisión política y una firma.
Para entender el problema hay que diferenciar dos conceptos. La política exterior y el Servicio de Relaciones Exteriores no son lo mismo. La primera establece el rumbo internacional que deciden los gobiernos; el segundo debería constituir el cuerpo profesional encargado de ejecutarlo, negociar, asesorar, conservar los archivos, conocer los tratados y representar al Estado ante otros y ante organismos internacionales.
La Constitución Política del Estado, en su artículo 172, numeral 5, dispone que corresponde al presidente dirigir la política exterior, suscribir tratados y nombrar servidores diplomáticos y consulares, pero establece expresamente que esos nombramientos deben realizarse “de acuerdo a la ley”. El Gobierno puede definir la política exterior; eso no significa que el Servicio Exterior deba convertirse en un botín o patrimonio del partido político de turno.
La preocupación por profesionalizar la diplomacia tampoco es nueva. En 1826 ya funcionaba el Ministerio del Interior y Relaciones Exteriores; en 1884 se creó el Ministerio de Relaciones Exteriores y Colonización, y posteriormente se organizaron el archivo diplomático, el servicio consular, los rangos y el escalafón.
En 1939, un Estatuto Orgánico dio mayor estructura a la carrera y, en 1954, el Decreto Supremo Nº 3710 creó el Instituto de Estudios Internacionales “Antonio Quijarro”, antecedente de la actual Academia Diplomática. Desde entonces el Estado reconocía que negociar fronteras, comercio, navegación y tratados requería conocimiento especializado y continuidad.
Ese proceso fue acompañado por un marco normativo que fue evolucionando con el tiempo. La Ley Nº 1444, de 15 de febrero de 1993, reguló durante años el Servicio Exterior. Posteriormente, el Decreto Supremo Nº 24037, de 27 de junio de 1995, aprobó tres anexos fundamentales: el Anexo “A”, Reglamento Orgánico del Servicio de Relaciones Exteriores; el Anexo “B”, Reglamento del Escalafón Diplomático Nacional; y el Anexo “C”, Reglamento de la Junta Evaluadora y Calificadora de Méritos.
Años después, el Decreto Supremo Nº 54, del 25 de marzo de 2009, readecuó este marco normativo, derogó el anterior Reglamento Orgánico y estableció nuevas disposiciones sobre méritos, escalafón diplomático, evaluación, Academia Diplomática. Más adelante, la Ley Nº 401, de 18 de septiembre de 2013, reguló la celebración de tratados, y la Ley Nº 465, de 19 de diciembre de 2013, sustituyó a la Ley Nº 1444 y pasó a constituirse en la principal norma del Servicio de Relaciones Exteriores.
A este marco jurídico nacional se suman la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 y la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963, que establecen las reglas fundamentales del derecho diplomático y consular internacional.
El problema comienza cuando las normas se enfrentan con la realidad. El artículo 56 de la Ley Nº 465 establece tres (3) mecanismos de ingreso: invitación directa del Ministro de Relaciones Exteriores; convocatoria pública mediante concurso de méritos y examen de competencia; y acceso a través de la Academia Diplomática, siempre que exista una vacancia, comenzando en el rango de Tercer Secretario y sujeto a evaluación de confirmación.
Así aparece una contradicción difícil de justificar: mientras unos deben estudiar, competir y aprobar exámenes y evaluaciones, otros pueden ingresar por decisión directa del Ministro (a). Entonces cuando la excepción compite con la regla, el mérito pierde fuerza frente a los contactos, la confianza política o la conocida “muñeca”.
A ello se suma la irregularidad de las convocatorias. La Promoción XV se graduó en 2015; la XVI comenzó en 2016; la XVII fue convocada en 2019 y se graduó en 2021; y la XVIII recién comenzó en 2024. Una verdadera carrera necesita una puerta de ingreso regular y previsible. Si pasan tres o cuatro años entre promociones, el escalafón no se renueva y las vacancias pueden terminar cubriéndose mediante contratos o designaciones directas.
Lo viví personalmente. Cuando estudiaba Derecho en la universidad pública y tenía apenas 23 años, postulé con ilusión a la Academia Diplomática. No fui admitido y nunca recibí una explicación clara. En ese momento entendí que podían existir razones políticas detrás de esa decisión.
Como las convocatorias no eran continuas, tomé otro camino: salí del país, estudié Derecho Diplomático y Relaciones Internacionales en España, después concluí un Doctorado en Relaciones Internacionales y, con los años, llegué a ser docente de carrera y emérito de Derecho Internacional en la universidad pública.
Esa experiencia me dejó una reflexión que todavía pesa: cuando tu propio Estado no abre oportunidades de manera regular para sus jóvenes, muchos terminan buscando fuera lo que no pudieron encontrar dentro. Y cuando, además, existe la percepción de que en algunos casos pesan más la cercanía política, la amistad o la militancia que el mérito, el mensaje para quienes se preparan es profundamente desalentador.
Bolivia hablaba de profesionalizar su diplomacia, pero para muchos jóvenes el camino hacia esa profesionalización podía terminar comenzando lejos del país que quieren servir. Dejemos a los jóvenes tener mejores oportunidades.
La fragilidad de la llamada carrera diplomática quedó todavía más expuesta durante la gestión del excanciller Rogelio Mayta. Entre noviembre de 2020 y febrero de 2021 fueron desvinculados numerosos funcionarios que prestaban servicios en el exterior. En 2023, alrededor de 100 exfuncionarios, que se consideraban diplomáticos de carrera, acudieron ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) denunciando despidos arbitrarios y reclamando una reparación aproximada de siete millones de dólares.
La respuesta jurídica fue contundente. La Cancillería invocó las Sentencias Constitucionales Plurinacionales SCP Nº 1189/2022-S4, de 19 de septiembre de 2022, y SCP Nº 1258/2022-S4, de 26 de septiembre de 2022, señalando que las desvinculaciones eran legales, pues los funcionarios comprendidos en esos fallos habían sido designados bajo la modalidad de libre nombramiento y, por ello, no tenían jurídicamente la condición de servidores o funcionarios de carrera diplomática.
Ese resultado dejó al descubierto la contradicción central del sistema; personas que durante años trabajaron en Cancillería, ocuparon destinos y se consideraban diplomáticos de carrera descubrieron, al llegar a la justicia constitucional, que jurídicamente no lo eran. El problema, entonces, no es solamente un despido. Es la falta de claridad sobre qué significa realmente pertenecer a una carrera diplomática e institucional. De ahí surge una ironía inevitable; en Bolivia muchos son llamados diplomáticos “de carrera”, pero cuando cambia el poder y e impone la política terminan saliendo a la carrera.
Tampoco se trata de responsabilizar a un solo gobierno. Durante las administraciones de Evo Morales y Luis Arce, como también ocurrió en otros períodos políticos, existieron cuestionamientos sobre designaciones de personas cercanas al poder. El problema de fondo no es quién comenzó la politización, sino cómo impedir que cualquier gobierno convierta embajadas, consulados y cargos diplomáticos en premios o recompensas a la lealtad política, convirtiendo esos cargos en exilios dorados, como los llaman comúnmente.
La norma constitucional, tampoco exige que el Canciller deba necesariamente ser diplomático de carrera. El Ministro de Relaciones Exteriores es una autoridad política designada por el Presidente. Lo importante es distinguir esa conducción política del cuerpo profesional permanente que debe acompañar la gestión de gobierno y dar continuidad a la política exterior del Estado. Los cancilleres cambian; los tratados, archivos, negociaciones y compromisos internacionales permanecen.
La comparación internacional demuestra que ambas funciones pueden convivir. Argentina selecciona profesionales mediante concurso a través del Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN); Uruguay, mediante concursos de oposición y méritos vinculados al Instituto Artigas; Brasil, a través del Instituto Rio Branco y su Concurso de Admissão à Carreira de Diplomata. En España existe un proceso selectivo público seguido de formación en la Escuela Diplomática, mientras en Estados Unidos la autoridad política puede cambiar sin que desaparezca el sistema profesional del Foreign Service.
Por su parte, Brasil muestra con especial claridad lo que significa una carrera diplomática; el diplomático comienza como Tercer Secretario y continúa durante años con capacitación, experiencia en el exterior y ascensos. Llegar a las categorías superiores puede requerir diez, quince o veinte años de ejercicio. Esa es la diferencia con Bolivia, entre recibir un diploma y construir una profesión durante toda una vida. Bolivia no necesita copiar literalmente otro sistema, pero sí aprender de una idea fundamental; una Academia puede impartir cursos; otorgar Diplomas, pero una verdadera carrera se construye durante décadas.
Por eso, la reforma debería ser más profunda. Bolivia debería sustituir la actual concepción de Academia Diplomática irregular en su continuidad y funcionamiento, por un Instituto Plurinacional del Servicio Exterior de Bolivia (IPSEB), siguiendo experiencias como el ISEN argentino, el Instituto Rio Branco brasileño y el Instituto Artigas uruguayo, como ejemplos a citar.
Este Instituto tendría que ser interinstitucional, con participación en su Directorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Educación y la Universidad pública, y debería encargarse de seleccionar, formar y evaluar periódicamente cada dos años, a los futuros diplomáticos mediante convocatorias periódicas, concursos públicos, escalafón, capacitación permanente y ascensos por mérito y experiencia.
La reforma también debería modificar la Ley Nº 465, limitando el ingreso político directo y estableciendo reglas claras sobre quién pertenece a la carrera, cómo ingresa, permanece y puede ser desvinculado. Hoy, la falta de certeza genera una sensación a diario que viven los empleados en la Cancillería, real pero preocupante: “en cualquier momento me pueden botar”. Una verdadera carrera diplomática debe depender del mérito y la evaluación, no del cambio de autoridades.
Bolivia no necesita una diplomacia cerrada ni elitista, pero tampoco una diplomacia improvisada. En las negociaciones de Estado a Estado u organismos internacionales, no se permiten improvisaciones; se necesitan profesionales provenientes de todas las regiones y sectores del país, seleccionados mediante reglas transparentes idóneos y preparados para servir al Estado, y sobre todo con formación especializada, no preparados para servir al gobierno de turno. La política exterior puede cambiar con cada gobierno; la capacidad profesional del Estado no debería desaparecer.
Formar un diplomático lleva años. Si toda esa preparación puede borrarse con una sola firma, entonces el problema no es la falta de leyes, sino la debilidad y falta de credibilidad en la Diplomacia en el país.
Finalmente, la pregunta es sencilla: ¿carrera diplomática o carrera política? Bolivia necesita institucionalizar de una vez por todas los cargos del Servicio Exterior y poner límites claros a la muñeca política. Si para ingresar pesan más la cercanía, la amistad o los vínculos con el poder; si la permanencia depende de quién gobierna; y si la desvinculación puede producirse sin reglas claras, la carrera diplomática pierde credibilidad, respeto y sentido institucional.
Una verdadera carrera diplomática debe basarse en mérito, formación especializada, escalafón, evaluación objetiva, estabilidad y reglas claras para ingresar, ascender, permanecer y salir. La política exterior puede cambiar con cada gobierno, pero la estructura profesional que representa y defiende los intereses permanentes del país debe mantenerse.
Los gobiernos pasan; el Servicio Exterior debe permanecer al servicio del Estado. Cuando Bolivia logre separar definitivamente la carrera diplomática de la carrera política, habrá dado un verdadero paso hacia su institucionalización. Tarea y desafío difícil para el Canciller.
Asdruval Columba Joffré es abogado y profesor universitario.
El presente artículo de opinión es de responsabilidad del autor y no representa necesariamente la línea editorial de Datápolis.bo.
